中國水網(wǎng)編者按：近年來，排污權(quán)交易試點工作在我國各地如火如荼地開展起來，目前，在全國范圍內(nèi)尚未形成相關(guān)的統(tǒng)一市場，各地都在探索通過完善和支持環(huán)境能源交易平臺、建立相應(yīng)的激勵機制、維護(hù)市場秩序等措施來建立和培育統(tǒng)一的環(huán)境能源交易市場，從而推動交易機制的完善與創(chuàng)新。 

但是各地試點情況看，排污權(quán)市場交易仍未有大規(guī)模開展。對于環(huán)保部和財政部聯(lián)合起草《指導(dǎo)意見》的消息，“消息人士”也是多次放出消息稱《指導(dǎo)意見》即將出臺，但是這一預(yù)言遲遲未得以實現(xiàn)?！吨笇?dǎo)意見》為何醞釀多時、癥結(jié)何在？各位有關(guān)政府官員、業(yè)內(nèi)人士、學(xué)者或企業(yè)均都有著不同的看法。 

法律 多處是空白 

目前提出可以試點探索排污權(quán)交易制度的規(guī)范性文件，只有2005年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護(hù)的決定》、2007年國務(wù)院發(fā)布的《節(jié)能減排工作綜合性方案》和《國家“十一五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》和2009年的中央政府工作報告，而正式系統(tǒng)的法規(guī)淵源闕如。

“到底什么是排污權(quán)？國家立法對此并無規(guī)定，可能每個人的理解也不一樣。這是我們在實際操作過程中遇到的最大問題?！焙笔…h(huán)保廳總量控制處處長朱津橋在接受媒體采訪時說。即便是排污權(quán)交易以“試點”形式進(jìn)行，也存在“排污權(quán)的內(nèi)涵、交易規(guī)則、稅收優(yōu)惠、擔(dān)保貸款、違約責(zé)任、監(jiān)管程序”等一系列操作環(huán)節(jié)，缺乏相應(yīng)的法律基礎(chǔ)。

如排污權(quán)的期限。在陜西首例排污權(quán)拍賣中，參與競拍并獲勝的一家企業(yè)的總工程師對記者表示，他們對競拍得到的排污權(quán)到底可以享有幾年，完全不清楚，組織此次交易的陜西環(huán)保廳對此也故意做了模糊處理。

又如排污權(quán)擔(dān)保貸款。對這一金融創(chuàng)新的性質(zhì)，在浙江省各地就存在質(zhì)押貸款和抵押貸款兩種完全不同的看法，而根據(jù)《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》，抵押和質(zhì)押有著不同的法律內(nèi)涵和法律程序。

政策 無有效支持 

中投顧問環(huán)保行業(yè)研究員侯宇軒指出，我國排污權(quán)交易開展至今并沒有達(dá)到預(yù)期的效果，相比排污權(quán)交易的起源地美國，差距顯而易見，之所以出現(xiàn)差距最重要的原因就在于相應(yīng)基礎(chǔ)體系、后續(xù)市場機制與培育措施的不夠完善。一直以來我國都沒有行之有效的政策文件支持排污權(quán)交易的開展，政策的可為后續(xù)其它政策的出臺提供了指導(dǎo)性意見。

北京大學(xué)光華管理學(xué)院教授雷明認(rèn)為開展排污權(quán)交易第一大難點是排污權(quán)交易市場建立和完善的問題，包括排污權(quán)交易適用范圍問題、市場交易規(guī)則、社會信用體系、執(zhí)法機制等。另外，公平合理、有效的排污許可的分配機制的確立至關(guān)重要。

制度 各環(huán)節(jié)需完善 

排放交易專家王毅剛認(rèn)為，中國之前的排放交易實踐，尤其是二氧化硫排放交易試點體系，存在市場無法有效運轉(zhuǎn)、沒有形成真正的市場化的排放權(quán)價格、沒有有效成交等問題。而探其原因，除了法規(guī)不健全、政策可執(zhí)行性差之外，還有分配方法不健全、交易規(guī)則效率低下、檢測能力與制度不足等機制設(shè)計方面的缺陷。

美國環(huán)境保護(hù)協(xié)會中國項目負(fù)責(zé)人張建宇指出，排放交易主要分為四個環(huán)節(jié)：總量分配、確權(quán)，交易過程和監(jiān)督執(zhí)法。要實現(xiàn)交易，有兩個條件很重要，一是確權(quán)。國外確權(quán)過程是通過許可證的發(fā)放來實現(xiàn)的，但我們的許可證制度現(xiàn)在還在完善當(dāng)中，在確權(quán)方面不是特別的明晰。

總量 控制之困惑 

雷明認(rèn)為，總量控制的確定是開展排污權(quán)交易的難點之一。排污權(quán)交易是以總量控制為出發(fā)點和歸宿的。總量控制的基礎(chǔ)在于環(huán)境容量的確定，這需要大量的環(huán)境追蹤監(jiān)測數(shù)據(jù)，這正是我國許多地方環(huán)保管理工作的薄弱環(huán)節(jié)。

“排污權(quán)看不見摸不著，其增減變化又非?？?，相關(guān)數(shù)據(jù)的科學(xué)性非常難?！币晃婚L期研究排污權(quán)交易的專家曾表示，“目前，與排污權(quán)有關(guān)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)還不夠準(zhǔn)確，甚至很混亂。現(xiàn)在全國各地五花八門的排污權(quán)交易，很容易淪為一種數(shù)字游戲?！?/p>

劃分 按區(qū)不合理 

中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院馬中教授認(rèn)為，排污權(quán)按行政區(qū)來交易是不合理的，因為污染物的擴散是沒有行政區(qū)界限的。但是我們國家已經(jīng)把排污權(quán)分給每個行政區(qū)的政府了，這不符合科學(xué)的本質(zhì)。而且，我國正處于經(jīng)濟高速增長的階段，排污權(quán)交易時其成本要比在一個經(jīng)濟平穩(wěn)或發(fā)展緩慢的國家要高。這些不合理之處，導(dǎo)致了排污權(quán)市場不像經(jīng)濟發(fā)達(dá)國家那么容易建立。

罰款 治污不劃算 

“第二就是監(jiān)督執(zhí)法過程?！睆埥ㄓ畋硎荆c西方國家對于超額排放的細(xì)致處罰不同，在我國并沒有很細(xì)致的針對排污超額的處罰“或許超額排放100噸和1000噸的罰款是一樣的?！彼J(rèn)為，政策法規(guī)的完善并不是單純靠發(fā)展排污交易就能完成，這關(guān)系到整個制度建設(shè)的過程。

浙江省嘉興市排污權(quán)儲備交易中心是全國首個排污權(quán)交易平臺，嘉興市環(huán)保局副局長沈躍平幾乎參與了該試點從設(shè)計到實施的全過程，他在回答記者提問有關(guān)開展排污權(quán)交易過程中所遇政策問題時指出，假如企業(yè)超總量排放，根據(jù)現(xiàn)在的法律處罰較輕，先實行周期很長的限期治理，限期治理不能完成的，才可以實行停產(chǎn)或者申請政府關(guān)閉，這阻礙了排污權(quán)交易?！?/p>

市場 鋪開需謹(jǐn)慎 

對于全國性市場的建立時機，環(huán)保部總量司司長劉炳江此前接受媒體采訪時表示，在全國推進(jìn)排污權(quán)交易涉及范圍廣，要采取慎重推進(jìn)的態(tài)度。要看政策配套是否到位、監(jiān)管水平是否到位、市場培育程度如何以及各地排污權(quán)交易機構(gòu)體系建立的情況、企業(yè)購買的活躍程度等。

稅務(wù) 吃緊企業(yè)收益 

“除了總量控制上的困惑，再有就是稅務(wù)上的問題，”沈躍平說，“目前國家對排污權(quán)交易在稅收上沒有優(yōu)惠政策，地稅加國稅占到總交易金額的30%，這樣的稅率可能導(dǎo)致企業(yè)交易所得收益在稅后大折折扣?！?/p>

現(xiàn)狀 有價無市市場冷清 

據(jù)業(yè)內(nèi)人士消息，很多環(huán)境交易所建立多年以來，連一單排放交易都沒有，即使是偶爾成交的一筆，在很大程度上也是在試點的前提下，一些部門牽線搭橋形成的一場“秀”?！爸挥忻Q，但沒有實質(zhì)，沒有交易。”該業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，沒有自發(fā)的市場交易行為，不管是零星的偶爾交易還是‘秀’，都沒有任何意義。究其原因，一方面這樣的交易并沒有形成真實的排污交易價格指導(dǎo)，另一方面這種交易并不具備廣泛性，沒有流動性，沒有市場，達(dá)不到任何效果。

“我們減排下來的空間，自己發(fā)展都不夠，怎么會愿意賣出去？”嘉興當(dāng)?shù)匾淮笮突て髽I(yè)負(fù)責(zé)人曾表示。企業(yè)對排污指標(biāo)的“惜售”心理事實上反映了其對總量控制下排污指標(biāo)稀缺性的認(rèn)同。而在浙江省環(huán)保廳總量處處長李鋒看來，無償或低成本占有排污指標(biāo)才是根本原因。“在當(dāng)前排污許可、有償使用等制度不完善的情況下，企業(yè)可以低成本甚至無償占有排污權(quán)指標(biāo)，賣出意愿并不高?！?/p>

上海環(huán)境能源交易所副總經(jīng)理賓暉指出，一些試點地方出現(xiàn)有買無賣，市場冷清的局面，還是比較普遍的，目前區(qū)域性的小市場都有惜售的現(xiàn)象，隨著市場規(guī)模擴大，這種情況就會越來越少?！捌髽I(yè)希望指標(biāo)會寬裕一點，這樣一來可以平抑市場價格，還可以為其擴大生產(chǎn)留下足夠空間。但排污權(quán)交易的設(shè)計初衷，在于控制污染物排放總量，而不是讓其隨著企業(yè)規(guī)模無限擴張?！?/p>

清華大學(xué)環(huán)境管理與政策研究所所長常杪指出，在現(xiàn)階段，成交量多少、價格高低不是衡量這項工作是否有意義的標(biāo)準(zhǔn)，我們要關(guān)注的是其對環(huán)境管理手段的豐富，對環(huán)保工作的推動與提升。

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排污權(quán)交易“指導(dǎo)意見”箭在弦上 

編輯：吳妍