我國(guó)是水資源短缺的國(guó)家，城市缺水問題尤為突出。國(guó)家高度重視城市供水、節(jié)水和水污染防治工作，于今年發(fā)布了《節(jié)水型城市目標(biāo)導(dǎo)則》和《節(jié)水型城市目標(biāo)考核標(biāo)準(zhǔn)》，開展了節(jié)水型城市的評(píng)選活動(dòng)。這些活動(dòng)的開展對(duì)于中國(guó)水資源可持續(xù)利用戰(zhàn)略的實(shí)施，提高用水效率，建成節(jié)水防污型的社會(huì)具有十分重要的意義，但從更大和更廣的范圍看，全社會(huì)的節(jié)水意識(shí)尚未形成、許多節(jié)水措施尚未跟上，節(jié)水的實(shí)際成效與可持續(xù)發(fā)展的要求還有很大距離。要在中國(guó)真正建設(shè)節(jié)水型城市，還必須有更加完善與合理的制度安排，有更加完善的法律保障措施。
建設(shè)節(jié)水型城市是中國(guó)未來發(fā)展的必然選擇。隨著經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)和人口不斷增加，我國(guó)資源不足的矛盾會(huì)越來越突出。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的2004年中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)稱，2003年全國(guó)79個(gè)城市缺水，超過2300萬人口、1300萬頭牲畜發(fā)生臨時(shí)性飲水困難?，F(xiàn)實(shí)生活中，我們也能感受到水危機(jī)已經(jīng)離我們?cè)絹碓浇帮L(fēng)動(dòng)飛沙揚(yáng)”的黃土高原，有河皆干、有水皆污的北方城市，世稱“魚米之鄉(xiāng)”的江南地區(qū)近些年來也大喊“缺水”。
由于城市是工業(yè)和人口密集區(qū)，缺乏完整的自然意義上的生態(tài)系統(tǒng)，水資源的消耗占主導(dǎo)地位，水資源制約更加突出。相應(yīng)的是，造成水資源問題的原因也在城市得以更為集中的體現(xiàn)：我國(guó)萬元GDP用水量是世界平均用水量的4倍；每萬元工業(yè)增加值的用水量是發(fā)達(dá)國(guó)家的5倍至10倍；每一立方米的水能生產(chǎn)出的工業(yè)生產(chǎn)總值大約是世界平均水平的1／5；我們一般工業(yè)用水的重復(fù)利用率大概是60%左右，而發(fā)達(dá)國(guó)家可以達(dá)到85%以上。此外，我們國(guó)家在污水處理回用、海水利用、雨洪資源的利用方面水平也比較低。
人們不僅浪費(fèi)著正在用的水，還在無形中破壞著那些尚未使用的水資源。國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局統(tǒng)計(jì)，近20年間，全國(guó)污水排放總量增加了2倍多，每年約有1／3的工業(yè)廢水和2／3的生活污水未經(jīng)任何處理就直排，江河湖海遭受嚴(yán)重污染。
除了浪費(fèi)水和污染水外，由于不明水規(guī)律，對(duì)水資源的開發(fā)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和科學(xué)管理，也不利于水資源的開發(fā)利用。如許多的城市規(guī)劃與工業(yè)布局未能充分考慮水資源條件，造成局部地區(qū)地下水超量開采，水源枯竭。
到2030年，我國(guó)人口將達(dá)到最高峰，用水量將達(dá)到7000到8000億立方米，人均水資源量還將從現(xiàn)在的人均2200M3下降到1700M3，接近國(guó)際公認(rèn)的警戒線。這些不可回避的挑戰(zhàn)擺在我們的面前，迫使我們反思。我們的富裕之路，必定是一條更加節(jié)約的可持續(xù)發(fā)展之路，建設(shè)節(jié)約型城市是中國(guó)未來發(fā)展的唯一選擇。
法治是建設(shè)節(jié)水型城市的必由之路。如果說水資源時(shí)空分布的不均是缺水的“天災(zāi)”，那么比“天災(zāi)”更嚴(yán)重的是“人禍”，隨處可見的人為的浪費(fèi)水、破壞水，是缺水的直接原因，更是我國(guó)水資源的大敵。因此，我們說中國(guó)的水問題不單純是水資源本身的問題，而是由于人—自然—人的關(guān)系緊張而形成的社會(huì)問題。在此意義上，解決中國(guó)水資源問題的思路也不應(yīng)該僅僅是一種技術(shù)的思路，而必須是通過調(diào)控人類的行為實(shí)現(xiàn)水資源的合理開發(fā)利用與保護(hù)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)人—自然—人關(guān)系的和諧共存。
要建設(shè)節(jié)水型城市，必須創(chuàng)新和建設(shè)節(jié)水的制度、節(jié)水的經(jīng)濟(jì)、節(jié)水的科學(xué)技術(shù)和節(jié)水的文化，建立全面節(jié)水機(jī)制。迄今為止，解決社會(huì)問題的最有效也是最可能的方法仍然是通過合理的制度安排，將人們的行為納入規(guī)范的軌道，形成和諧的社會(huì)秩序，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。而在各種制度安排中，法律具有更加基礎(chǔ)和核心的地位。
從立法的角度看，建設(shè)節(jié)水型城市的法律制度框架已經(jīng)基本形成，一些重要的制度安排已經(jīng)到位。但是，徒法不能自行，要將紙面上的法律變?yōu)槿藗兊膶?shí)際行動(dòng)，使節(jié)水成為每個(gè)人的自覺行為、成為政府管理的基本理念、成為企業(yè)的生產(chǎn)目標(biāo)，我們還有很長(zhǎng)的路要走。
第一，需要有進(jìn)一步完善的節(jié)水法律制度。我國(guó)已經(jīng)有了《水法》的關(guān)于建立節(jié)水型社會(huì)的原則性規(guī)定以及一些配套的法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)，但總體來看，立法的不完備與不適應(yīng)現(xiàn)象依然存在，如水權(quán)制度并未建立、統(tǒng)一的水資源管理體制并不完善、節(jié)水的專門法規(guī)明顯滯后、節(jié)水的標(biāo)準(zhǔn)體系遠(yuǎn)未形成等。因此，必須進(jìn)一步完善法律，確立水權(quán)制度，建立協(xié)調(diào)的水資源統(tǒng)一管理體制，合理配置水資源管理權(quán)；制定專門的《節(jié)水法》以及相關(guān)配套法規(guī)；建立完善的節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)體系。
第二，需要轉(zhuǎn)變管理理念，變革管理方式。水資源管理體制的有效運(yùn)行必須有相應(yīng)的理念與制度的有效配合，新的管理體制要實(shí)現(xiàn)由“以需定供”到用“以供定需”指導(dǎo)思想轉(zhuǎn)變，由單一節(jié)水管理到全面節(jié)水管理的轉(zhuǎn)變，由命令型節(jié)水管理到公眾參與型節(jié)水管理的轉(zhuǎn)變，由要素型節(jié)水管理到生態(tài)建設(shè)型節(jié)水管理的轉(zhuǎn)變。
第三，需要建設(shè)良好的節(jié)水文化。法律制度安排的實(shí)現(xiàn)既有賴于良好的文化環(huán)境，同時(shí)也可以促進(jìn)新的節(jié)水文化的形成，我國(guó)節(jié)水型城市建設(shè)過程中許多問題都表明了節(jié)水文化建設(shè)的必要性與重要性，因此，必須通過法律制度的實(shí)施，積極推進(jìn)節(jié)水文化在我國(guó)的形成，提高全社會(huì)的水憂患意識(shí)和節(jié)水意識(shí)，提倡節(jié)水型的文明消費(fèi)，包括節(jié)約用水、少排污水，保護(hù)水資源等等。
總之，水資源中度短缺是我們的國(guó)情，節(jié)水型發(fā)展是我們的必過之關(guān)，建設(shè)節(jié)水型城市是我們的必然選擇，法治是我們的必由之路。
(作者:全國(guó)人大代表 湖北省高級(jí)人民法院副院長(zhǎng)呂忠梅)
（檢察日?qǐng)?bào)）

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